LA RAZIONALIZZAZIONE CIRCOSCRIZIONALE DEGLI ENTI TERRITORIALI LOCALI IN EUROPA E IN ITALIA

 [di Sergio Maset Giugno 2017

in CIRCOSCRIZIONI TERRITORIALI. Riflessioni a settant’anni dal progetto di Adriano Olivetti(a cura di) Alessandro Bove e Angelo Pasotto) CLEUP, Padova, 2017]

Chiunque si occupi di politica anche solo per passione o interesse culturale avrà osservato come spesso il territorio costituisce un facile elemento su cui provare a costruire un’azione politica. Nel corso degli anni ’90 e ancora più nei primi anni 2000, quello di “territorio” è stato un concetto frequentemente utilizzato dalle leadership locali di qualsiasi colore. Si è assistito ad un fiorire di piani strategici comunali, provinciali o regionali in cui l’elemento di contrapposizione, verso il comune o la provincia vicina, costituiva sistematicamente il fattore intorno al quale definire la strategia d’azione. La logica era abbastanza semplice: presentare l’opportunità di fare qualcosa per scongiurare il rischio che la facesse il vicino; poco importava se si trattava di costruire un aeroporto (per un po’ di tempo anche Padova voleva il suo aeroporto), di avere un’università (Treviso come può non avere un ateneo?) o di diventare provincia (Bassano del Grappa ha un export fortissimo). È del tutto passata quella stagione? Non del tutto, ma certamente una evoluzione c’è stata, favorita da almeno tre fattori.

Il primo, in ordine di rilevanza, è stato il taglio drastico delle risorse rese disponibili, a livello locale, da politiche redistributive: con meno denaro a disposizione l’attenzione si sposta, o dovrebbe spostarsi, sulla ’amministrazione’ e sulla ‘gestione’ più che sulla ‘definizione di strategie competitive localiste’.

Il secondo fattore trova la sua origine nelle esigenze del sistema produttivo. Per le aziende che devono esportare, gestire catene di approvvigionamento, o per i lavoratori che devono spostarsi sul territorio, poco importa se i servizi pubblici sono amministrati a questo o quel livello, l’importante è che funzionino bene ad un costo competitivo.

È in questo contesto e con questa consapevolezza che l’Unione Europea, negli ultimi anni, ha costruito una nuova narrazione del rapporto tra città, aree urbane e metropolitane e il loro territorio di riferimento. Questo è il terzo fattore di spinta: un nuovo concetto di ruolo funzionale e di integrazione delle città che diventano ‘motore’ di sviluppo regionale in cui agiscono contestualmente: specializzazione, eccellenza e integrazione funzionale del territorio. Dunque, non competizione tra città e territori di una regione, ma ’integrazione funzionale’ per riuscire a fornire servizi di valore per una competizione a scala globale.

Questi elementi, anche se solo brevemente accennati, portano inevitabilmente ad una considerazione: i processi di razionalizzazione di qualsiasi ente od organizzazione, se guidati da obiettivi di efficienza ed efficacia, devono prima di tutto rendere chiari quali sono le funzioni e i compiti da svolgere. In quest’ottica la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali va dunque considerata come una possibile strategia ma non a priori un obiettivo. E non basta nemmeno che l’obiettivo sia una dichiarata maggiore efficienza nella gestione.

Ciò che bisogna chiedersi è se i compiti e le funzioni sono gli stessi che in passato. C’è stata una ridefinizione delle funzioni cui sono chiamati gli enti locali? Quale è il rapporto tra funzioni da svolgere e attività di rappresentanza? Quali attività richiedono prossimità fisica e quali si dematerializzano e delocalizzano nel senso che divengono indifferenti alla localizzazione?

Il rischio di partire da un ridisegno della scala territoriale prima ancora di aver ridefinito ruolo e funzioni, è quanto mai reale. Basti ricordare che cosa successe nel 2012, quando il governo Monti tentò una riforma delle Province in cui l’elemento forte era proprio l’accorpamento delle circoscrizioni: Rovigo con Verona, Padova con Treviso ecc… Il disegno fu stoppato sul nascere e non se ne fece nulla. Ma non deve sfuggire il fatto che anche in quel caso si è partiti assumendo subito un obiettivo di incremento di scala a mezzo del ridisegno delle circoscrizioni prima ancora di porsi il problema se andavano o meno ridefiniti il tipo di rappresentanza e il tipo di funzioni che le province riformate dovevano svolgere.

Con la legge Delrio (legge 56/2014) il sistema di rappresentanza nel governo delle province è stato definito andando anche a comporre gli elementi che ne caratterizzeranno il ruolo funzionale. Le province riformate sono enti di secondo livello, i cui organi eletti, presidente e consiglio provinciale, trovano nei consiglieri comunali e nei sindaci della provincia l’elettorato attivo e passivo. La legge Delrio tuttavia non ridefinisce in alcun modo le circoscrizioni degli enti locali, comuni e province. E la ragione è abbastanza semplice: è doppiamente rischioso intervenire contestualmente sulle funzioni e sulle circoscrizioni territoriali senza aver prima valutato gli effetti che si producono intervenendo su uno solo dei due elementi. Ora, per quanto riguarda le province, la legge ha pensato bene di intervenire sulle funzioni, dunque mettendo da parte l’idea di ridefinire i confini. Ma anche nell’intervenire sulle funzioni la Delrio non ha proceduto con un disegno conformativo bensì ha posto le regioni nella condizione di decidere che tipo di funzioni far svolgere alle loro rispettive province, riconfermando le precedenti, piuttosto che avocandone alcune a sé o demandandone ai comuni.

La governance regionale innescata dalla Legge Delrio non segue pertanto modelli netti, poiché non vi è alcuna precisa richiesta di nettezza nel disegno normativo nazionale, mentre, al contrario, la definizione ispirata al «riordino» sembra mostrare indirizzi verso «ordini nuovi», che rispondono a processi locali. Solo che questi esiti, non solo sono molto difformi tra loro, e ciò era prevedibile poiché ispirati dalla legge stessa, ma sono anche particolarmente provvisori. Vi sono infatti regioni quali l’Emilia Romagna, nelle quali vi è stato un sostanziale superamento delle province attraverso up-scaling di funzioni alla regione e integrazione della governance sub-regionale in una configurazione di Aree Vaste amministrate da Unioni di comuni come meso-governo alternativo, complementare ai due poli (regionale e comunale). Ciò si è tradotto in una chiara scelta di governance multilivello a base regionale, con chiare concessioni ai comuni, riorganizzati pressoché in tutto il territorio regionali in unioni di comuni di ampie dimensioni[1]

Nel caso del Veneto invece la Delrio ha dato luogo a scelte di continuità mantenendo un solido ruolo del secondo livello provinciale con la Regione chee è restata ben lontana dall’intervenire sui livelli istituzionali intermedi. Non tutto è fermo tuttavia. Infatti, paradossalmente, la novità più rilevante nella governance regionale è emersa non nel riordino istituzionale ma in quello funzionale dei servizi sanitari, con la costituzione di Asl provinciali in 5 territori provinciali e la costituzione di quattro Asl sub provinciali nel vicentino e nel veneziano. Se questo assetto dovesse consolidarsi, allora la governance del livello intermedio restituirebbe un Veneto così articolato: una città metropolitana lagunare (da Chioggia a Venezia) con una sub area a larga autonomia (Venezia Orientale) e sette aree vaste (Vicenza, Bassano e le altre province).

E per quanto riguarda i comuni e dunque le circoscrizioni comunali? Per lungo tempo il dibattito è ruotato intorno alla necessità di applicare concretamente il principio di adeguatezza ponendo un limite al ‘municipalismo’ inteso come interpretazione in senso autonomista della sussidiarietà. I decreti succedutisi dal 2010 in poi hanno provato ad intervenire sull’individuazione di ambiti dimensionali ottimali per le funzioni fondamentali dei comuni. Nel dibattito le opzioni considerate sono state essenzialmente due: ridefinizione delle circoscrizioni comunali via accorpamento di comuni da un lato e associazionismo intercomunale per la gestione associata dall’altro.

La discussione, come è noto, non ha prodotto alcuna scelta forte. Certamente non è emerso un consenso per procedere ad un ridisegno ampio delle circoscrizioni comunali ed arrivare alla creazione di nuovi grandi comuni con l’accorpamento delle municipalità preesistenti alla stregua di quanto avvenuto nei decenni scorsi in Germania. La Germania Federale tra il 1968 e il 1978 aveva infatti ridotto le sue municipalità da oltre 24 mila a 8518.  In Italia l’idea di un accorpamento sistematico e su larga scala dei comuni non è evidentemente considerata politicamente sostenibile, per cui le fusioni vengono incentivate ma non rappresentano un obiettivo di riforma generale.

Dunque, nessuna revisione delle circoscrizioni comunali. Troppo complesso, per le ragioni poste in premessa, andare a ridisegnare i territori per via autoritativa dal livello nazionale. Meglio lasciare che le macchine amministrative si riorganizzino dal basso secondo le specificità territoriali regionali: è proprio questo che ha fatto la Delrio. Viene pertanto da chiedersi quali sono i processi di razionalizzazione che si stanno realizzando tramite la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali visto che, come sopra ricordato, gli enti locali non hanno modificato i loro confini. Ebbene una serie di processi di riorganizzazione territoriale sono in corso da tempo e alcuni sono stati richiamati anche nella stessa legge Delrio. Tra gli articoli finali della legge si trova questo passaggio: “il livello provinciale e delle città metropolitane non costituisce ambito territoriale obbligatorio o di necessaria corrispondenza per l’organizzazione periferica delle pubbliche amministrazioni […] conseguentemente le pubbliche amministrazioni riorganizzano la propria rete periferica individuando ambiti territoriali ottimali di esercizio”. Questo processo sta già avvenendo per le articolazioni periferiche dell’amministrazione centrale: Agenzia delle Entrate, INAIL, INPS, Prefetture.

Con una certa ironia, un passaggio successivo della stessa legge interviene precisando che: «Le disposizioni della presente legge non modificano l’assetto territoriale degli ordini, dei collegi professionali e dei relativi organismi nazionali previsto dalle rispettive leggi istitutive, nonché delle camere di commercio, industria, artigianato». Ancora una volta il legislatore si è guardato bene dal ridefinire esplicitamente i confini locali. Tuttavia, qualche mese dopo, con il decreto legge 90/2014, il Governo ha ridotto il diritto annuale dovuto alle camere di commercio a carico delle imprese. Il risultato è stato che le camere di commercio hanno presentato un piano di autoriforma con accorpamenti territoriali che procede tuttora. E anche in questo caso, abbiamo assistito ad una stagione di fervore iniziale “a la” Risiko, in cui la soluzione di tutti i mali sembra passare attraverso accorpamenti.

Da queste esperienze ci derivano almeno un paio di lezioni. La prima è che la revisione delle circoscrizioni territoriali degli enti locali è probabilmente, nel breve periodo, più un mito che una realtà. Comuni, province e regioni si terranno ragionevolmente i loro confini.

La seconda lezione, che riguarda i collegi, gli ordini professionali e le stesse camere di commercio, ci insegna che un processo di razionalizzazione deve partire rispondendo prima di tutto alla domanda: “che tipo di attività e funzioni ha senso che questi svolgano domani?”. Cercare di capire come ridefinire le circoscrizioni territoriali in modo tale che queste organizzazione possano continuare a fare ciò che facevano ieri, al contrario, rischia di essere uno sterile e reazionario esercizio contabile.


[1] Per una analisi comparata dei processi di rescaling regionale che seguono la Delrio si veda: Bolgherini S., Lippi A., Maset S. (2016), In mezzo al guado. La governance subregionale tra «vecchie» province e «nuove» aree vaste, in «Rivista Italiana di Scienza Politica», n. 3.

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LA RETE IMMATERIALE TRA I PARTITI E LA BASE

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su La Tribuna di Treviso, il 2 febbraio 2019]

Il processo di smaterializzazione dell’informazione, delle comunicazioni, delle relazioni che, in una certa misura, divengono sempre più virtuali e meno fisiche, ha portato, tra le altre conseguenze, a una forte svalutazione – io direi proprio disconnessione – della funzione dei luoghi. Questo vale in particolare per la funzione politica, nel senso più ampio dell’agorà, ossia lo sviluppo del dibattito e del ragionamento intorno al bene comune.

In generale, le funzioni determinanti per la crescita di una persona e centrali per la società dovrebbero prevedere specifici luoghi deputati allo svolgimento della funzione. È così per la crescita individuale, sostenuta dalla famiglia; è così per l’istruzione seguita dalla scuola; è così, in qualche modo, anche per i riferimenti etico-valoriali con la chiesa; e così dovrebbe essere anche per la politica. Non si tratta di fare un’elegia della sede, né di farsi prendere da una sorta di critica immobiliarista. Il punto fondamentale è che il concetto di “appartenenza leggera”, proiettato sui luoghi, in realtà è l’altra faccia di una visione individualista del percorso politico, nel quale il singolo “leader” ricerca il contatto con la base nel momento elettorale, senza alcun percorso di costruzione di una leadership dialettica: questa richiede luoghi di elaborazione, entro i quali vi sia un senso e un convincimento di continuità, a prescindere dal singolo.

In qualche modo il luogo fisico afferma che l’organizzazione e il suo senso devono sopravvivere a prescindere da chi li stia guidando pro tempore. Gli attuali non luoghi della politica sono figli di una stagione fatta esclusivamente di leader, o aspiranti tali, che costruiscono il loro percorso immaginando già la transitorietà del loro ruolo a quel dato livello, e quindi disinvestono sul territorio, sbilanciandosi verso alleanze leggere con opportuni think tank esterni, questi sì strutturati e in sedi prestigiose. Le scuole di partito, come anche le scuole sindacali, nazionali e regionali invecchiano e si indeboliscono; i contenuti decisionali vengono esternalizzati; la scelta conseguente è un disinvestimento nella sede, il primo luogo di incontro con il territorio.

Rispetto a questo l’esperienza di Forza Italia è stata un’espressione anzitempo del concetto di disintermediazione tanto caro agli analisti politici oggi – mediato, o copiato, o tentato, negli ultimi anni da tanti, incluso lo stesso Renzi. Questo porta a una dicotomia comune nell’esperienza di chi ha frequentato sedi di partiti od organizzazioni: da un lato stanno le sedi – quando e dove ancora ci sono – simili a non-luoghi o stazioni degli autobus, piene di scatole polverose di materiali abbandonati, sporche e fredde; all’opposto gli eventi che si svolgono in sale congressi di alberghi, certo più confortevoli ma altrettanto non luoghi.

Ma accetteremmo un tale svuotamento di senso dei luoghi per le altre funzioni? Accetteremmo come normale una scuola dentro un cinema o in una palestra, o la giudicheremmo una situazione di transitoria difficoltà? Eppure, per quanto riguarda la funzione politica, evidentemente lo accettiamo di buon grado, dato che lo abbiamo accettato negli ultimi 30 anni. I non luoghi della politica sono la logica conseguenza del fatto di avere disintermediato il rapporto con la base. Il punto critico di questo processo è che non si può attivare la partecipazione esclusivamente attraverso strumenti disintermediati. La disintermediazione nella politica non è bidirezionale come tanti sembrano credere: funziona in una sola direzione.

I processi partecipativi non funzionano sulla rete: sulla rete possiamo contare i numeri, i follower, le visualizzazioni, ma non si può perdere di vista il fatto che le persone hanno bisogno di un contesto fisico che sia di stimolo alla loro diretta partecipazione e congruente con le loro capacità cognitive. Nel momento in cui io metto delle persone in una stanza a parlare sto dando loro la possibilità non solo di dire e sentire qualcosa, ma anche di avere riscontro alle loro osservazioni in modo trasversale. Questa possibilità si annacqua nella rete, troppo grande e caotica: si possono registrare le singole voci ma non costruire un percorso. E allora si ritorna a quel ragionamento iniziale: la rete in realtà funziona in maniera verticistica, solo i luoghi consentono una partecipazione trasversale.

Questo il problema di un Forza Italia che deve fare i conti con l’assenza di “uomini e luoghi di mezzo”. Questa sembra essere anche l’illusione originaria dell’approccio renziano. Forza Italia e il PD renziano sono l’espressione della teoria della disintermediazione, molto più del M5S che partiva e mantiene tuttora localmente, l’esperienza dei meetup anche se dovrà inevitabilmente fare i conti con la sua istituzionalizzazione. Diversa ancora è la situazione della Lega, che vive ora la tentazione di un leaderismo disintermediato ma che deve convincere alla prova del confronto con un solido radicamento nei luoghi.

Occorre dunque affiancare ad una rete molecolare immateriale una rete di luoghi, entro la quale si strutturano relazioni, interessi e specialità; il che non significa che le sedi devono diventare elemento di socialità, ma che il territorio ha un ruolo fondamentale; e quindi nel territorio c’è bisogno di una sede che sia dignitosa in maniera non fugace, non estemporanea. Una fulminante imitazione di Fausto Bertinotti fatta da Corrado Guzzanti qualche anno fa, poneva l’accento sull’irreperibilità, anche fisica, delle sedi di Rifondazione Comunista sul territorio, che non solo scompaiono ma divengono sempre più evanescenti: “trovaci compagno, se ci riesci”. In fin dei conti, tutti sappiamo che a fare la differenza in una famiglia sono gli affetti e i progetti comuni, ma non puoi crescere dei figli senza un tetto e un tavolo.

STIME ATTENDIBILI E DECISIONI SERIE SUL FUTURO DELLA PEDEMONTANA

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su La Tribuna di Treviso il 20 novembre 2016]

Nel ricorrente dibattito sul closing finanziario della Superstrada Pedemontana è recentemente entrato di prepotenza il tema delle stime di traffico. A quanto pare dati aggiornati direbbero che il traffico non sarà quello a suo tempo stimato, bensì enormemente inferiore. Da questo scenario discenderebbero due emergenze. Primo, la Regione Veneto dovrà sborsare un sacco di soldi compromettendo così il suo bilancio per decenni; secondo, poiché gli uomini della cassaforte dello Stato – la Cassa Depositi e Prestiti – non si fiderebbero della sostenibilità dell’opera, tanto meno dovrebbero investirci i privati, dunque niente soldi per finire i lavori. Insomma, due conclusioni catastrofiche per l’amministrazione delle risorse pubbliche.

Prima di ragionare su questi due rischi è meglio però provare fare un attimo di chiarezza. Punto primo: le stime sono una cosa, le decisioni sono un’altra. L’opera è partita per cui a questo punto se un problema c’è non è più nelle stime (di allora) ma nella decisione a suo tempo avvallata, rettificata, autorizzata a qualsiasi livello e tavolo. Quindi se errore ci fosse mai stato a suo tempo, la responsabilità risale la china della sequenza delle autorità amministrative. Della serie, non può essere accettato uno scaricabarile stato-regione.

Secondo punto: si negoziano le decisioni, non le stime. È solo in un mondo ottusamente tecnocratico ed elitario che si negoziano le stime per giustificare le scelte politiche. Le stime si valutano, si confrontano e si argomentano: le decisioni si negoziano. Della serie, se intendi negoziare sulle stime, allora non nominarle nemmeno e assumiti le responsabilità.

Terzo punto. Non c’è bisogno di essere dei volponi navigati per capire che quando ci sono in gioco cifre di miliardi di euro è irrilevante l’autorevolezza di chi fornisce le stime. Ovvero: buonsenso e mestiere ci insegnano che non posso mai basarmi su una sola fonte, ma dovrò metterla a confronto con altre. Ora, dopo sei mesi in cui si parla di stime, delle due l’una: o la questione dei dati è un pretesto oppure dobbiamo accettare che il nostro paese sia rimasto ai tempi dell’allegra commissione raccontata da Paolini, che da Roma saliva al Vajont per certificarne i lavori.

Come se ne viene fuori? Tre proposte. Primo, per quanto riguarda la questione delle stime, se mai davvero il problema fosse lì, meglio affrontarlo con la dovuta chiarezza: quattro docenti di pianificazione dei trasporti (non progettisti di strade, grazie), magari due italiani e due stranieri e un mese di tempo. Tanto di più non serve. Secondo, provare a fare un esercizio anche giornalistico: anziché concentrarsi esclusivamente sui rischi e su chi li corre, provare anche a chiedersi se e quali sarebbero le opportunità (e per chi) derivanti da una ridefinizione della partita attuale della compagine finanziaria della Pedemontana. Ultimo, ma non ultimo: facciamo, come paese, un bilancio serio sull’esperienza delle concessioni autostradali e delle privatizzazioni.

L’unione, le sua differenze, le narrazioni nazionaliste

PERCHÉ IL «NOI EUROPEO» FINISCE SULLE PORTAEREI

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su Avvenire – 13 settembre 2016]

Guido Westerwelle, ministro degli Esteri tedesco dal 2009 al 2013, è prematuramente scomparso lo scorso 18 marzo. Interpellato sulle prospettive future dell’Europa al World Economic Forum di Davos del 2013 in un discorso lucido e brillante ha portato l’attenzione sulla necessità di realizzare che l’Europa «non è più al centro del mondo». All’interno di questo contesto, la posizione di Westerwelle prende le mosse da un assunto di base forte: l’Europa manca di materie prime e di energia che può sfruttare nel confronto globale e da sola l’India ha tre volte la popolazione di tutte le nazioni europee insieme. Pertanto, sempre secondo il ragionamento di Westerwelle, è necessario che ognuno ogni giorno in ogni Paese nell’Unione Europea si impegni per accrescere la propria competitività altrimenti «noi non sopravvivremo con il nostro stile di vita e perderemo la capacità di proteggere i nostri valori e la nostra libertà qui in Europa».

La ricetta che Westerwelle propone è data da tre ingredienti: disciplina fiscale (e progressiva riduzione del debito) per evitare la dipendenza dal sistema finanziario, solidarietà tra tutti i Paesi europei, crescita ottenuta tramite il rafforzamento della competitività e le riforme strutturali. Attraverso il rafforzamento prioritariamente del sistema educativo, formativo e della ricerca da un lato e gli investimenti sulle tecnologie energetiche dall’altro si potrà mantenere la competitività europea nello scenario internazionale. Il messaggio di Westerwelle teneva dunque insieme fine e mezzi: ma soprattutto non aveva timore di esprimere una volontà di affermazione del ‘noi europei’ rispetto al ‘loro, non europei’ in una consapevole valutazione di interesse e al contempo individuando nel controllo della capacità tecnologica per la produzione di risorse energetiche le armi su cui giocare la competizione internazionale. Riascoltare quel discorso in questi giorni fa un certo effetto. Viene da chiedersi se i fallimenti della politica estera europea sulle vicende nord africane e Medio Orientali così come le continue discussioni sulle tecnicalità finanziarie dell’euro non siano la causa ma l’esito di un difetto originario.

Il difetto originario. L’Europa unita nasceva per evitare che una nuova guerra potesse aver luogo tra le nazioni europee, in un mondo che era stato sino ad allora sostanzialmente Europacentrico e poi, nei decenni successivi, cristallizzato nei due blocchi: occidentale e sovietico. Negli anni della sua costruzione, memore delle guerre in casa propria e in un mondo ancora geograficamente ed economicamente ordinato, l’Europa si è negata intellettualmente e nella sua retorica la possibilità di definirsi per contrapposizione con ciò che l’Europa non era. Proseguendo su questa strada l’Unione si è inevitabilmente trovata impreparata a confrontarsi con il mondo post 1989-90, priva di una cornice di senso e di consenso per agire nel contesto internazionale globale. Passi significativi da allora, nonostante un contesto globale resosi sempre più fluido, non ne sono stati fatti. La debolezza e ambiguità nei confronti internazionali l’ha resa non solo facile preda al suo interno di bassi e scomposti pensieri autoritari, ma anche, come nel caso della Gran Bretagna, oggetto di messa in discussione formale circa la sua efficacia quale strumento per perseguire gli interessi nazionali nello scenario globale.

Non si può volere la botte piena e la moglie ubriaca. E non si può pensare di creare un interesse europeo aggregante in assenza di una concettualizzazione di cosa sia il «noi europeo» anche, se serve, in giustapposizione a cosa Europa non è. Gli obiettivi illuminati vanno bene ma come sempre accade in politica richiedono di sapersi confrontare anche con ciò che sta nell’ombra. Chi ha fatto in questi anni il lavoro sporco di parlare alla pancia degli europei da una prospettiva europea? Nessuno. L’Europa ha continuato a presentarsi ai suoi cittadini come quella che doveva portare al mercato unico del 1992: magnifiche sorti e progressive, un inno alla gioia per un mondo fatto di città della cultura. È inevitabile che se le istituzioni europee – da questo punto di vista un gigante dai piedi di argilla – tacciono, finiscano per riemergere narrazioni nazionaliste, peraltro velleitarie. In questo momento l’Europa ha paura dei suoi cittadini. È dunque utopistico pensare che un aiuto all’Unione Europea possa arrivare adesso dalle regole di interazione interna, siano esse fiscali, finanziarie o sociali.

Per quanto fastidioso possa suonare, l’Europa e le sue istituzioni devono raccontarsi, prima che il loro consenso salti del tutto per aria, un po’ meno illuminate e molto più interessate alla difesa delle nazioni europee. Ecco perché, di colpo, siamo passati dall’Inno alla gioia ai meeting dei leader della Ue sulle portaerei.

IL VENETO DELLE BANCHE, UNA SOCIETÀ SENZA ANTAGONISTI

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su La Tribuna di Treviso il 11 giugno 2016]

Hanno ampia eco in questi giorni le prese di posizione delle associazioni di rappresentanza: il giudizio nei confronti delle vicende degli istituti bancari e, più in generale, il richiamo alla necessità, per la società veneta, di una responsabile consapevolezza dei propri limiti. Non serve fare un riassunto del dibattito.

Ebbene, attenendomi al richiamo, voglio mettere in luce un elemento di profonda e intrinseca debolezza nel mondo della rappresentanza politica e associativa. La debolezza risiede nella strutturale incapacità di generare posizioni antagoniste. Si potrebbe dire, con una lettura sociologica, che nella società veneta si teme una competizione aperta sui tavoli politici. Le crisi – adesso si discute di quelle bancarie – generano smarrimento, spaesamento: ma mai sono cavalcate da alcuna leadership emergente. Questo è il problema!

Non si vedono seconde guardie che, approfittando della situazione di debolezza, spodestano alcuno. Perché questo non succede? Nel mercato se io mi indebolisco, qualcuno prende il mio posto. È questa costante tensione che ci porta ad un continuo e salutare adattamento competitivo. Ad un politico navigato, una decina di anni fa, quando in Veneto si parlava di termovalorizzatori, avevo chiesto quale effetto avrebbe avuto su un sindaco chiamato a dover decidere per il proprio comune, il fatto che il suo partito si fosse espresso a favore di un utilizzo dei termovalorizzatori. La sua risposta è stata chiara e ferma: “Non puoi chiedere ad un sindaco di condannarsi alla morte politica. Il sindaco risponderà ai suoi referenti, che non sono il partito nazionale ma la sua rete di consenso locale. Se si esprimesse in linea con il partito senza costruire un consenso attorno, qualcuno prenderebbe il suo posto”.

Il problema dunque non è quello che è successo nel sistema bancario veneto, ma ciò che non è successo durante e all’apice delle crisi. Non si poteva pensare che chi stava a capo delle banche le riformasse dall’interno perché, anche ammesso che ci fosse l’interesse soggettivo a farlo, non avrebbe avuto il consenso per portarlo a termine. Nello stesso tempo, sarebbe chiedere troppo alla nostra intelligenza dimenticare che le tensioni con la Banca d’Italia proseguivano da anni. Dunque, in teoria, non è mancato né il tempo né lo spazio perché emergessero delle leadership alternative. Dare la colpa a Banca d’Italia per non aver adeguatamente vigilato serve a poco per il futuro. Se la classe è indisciplinata con la maestra, la soluzione non è certo mettere una bidella a controllare. Il fatto sostanziale è che mentre Banca d’Italia sollevava eccezioni, non è emersa alcuna linea antagonista che fondasse la sua legittimazione sulla domanda di discontinuità. Nessuno ha costruito una leadership alternativa.

Quali sono dunque gli anticorpi che un sistema, tutti i sistemi, basati sulla rappresentanza e sul consenso devono darsi? Esattamente la possibilità di poter generare al loro interno delle linee di pensiero antagoniste: un dissenso regolato le cui basi stesse delle regolazioni si fondano in una seria rendicontazione delle scelte e della gestione di chi è invece pro-tempore al governo. Senza appellarsi a meccanismi formali. Se non facciamo questo salto, che richiede di accettare che la concorrenza non è solo nel mercato ma anche nel governo dei beni collettivi, possiamo già prepararci alla prossima crisi.

TERRITORIO, CAPANNONI E LE REGOLE CHE MANCANO

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su Monitor di VeneziePost – 22 Marzo 2015]

La discussione sullo sviluppo insediativo, residenziale e produttivo nella provincia di Treviso ha ormai raggiunto i vent’anni. Nella seconda metà degli anni Novanta, i riflettori mediatici si sono accesi sul fenomeno Nordest e accanto alle evidenze macroeconomiche ha iniziato a prendere piede un dibattito, spesso sterile, sui costi di questo sviluppo. La provincia di Treviso – e così tutto l’arco pedemontano, da Verona a Pordenone – in cinquant’anni ha visto crescere la popolazione di circa 270 mila abitanti, aumentata del 44%; si è compiuta una conversione da un’economia ancora ampiamente agricola a una pienamente manifatturiera (oggi è ancor più corretto parlare di “manifatturiero terziarizzato”); inoltre, a dispetto delle profezie di declino industriale (pre-crisi e nel corso della crisi), Treviso si attesta ottava provincia esportatrice in Italia (dati Istat) e settima in Europa per vocazione industriale (secondo una recente ricerca della Fondazione Edison) in una graduatoria che vede ai primi tre posti, nell’ordine, Brescia, Bergamo e il territorio di Wolfsburg.

Che il paesaggio si sia fortemente trasformato è evidente. Generalmente le valutazioni di questa trasformazione sono negative senza però andare oltre a una lettura superficiale. Oggi possiamo hiederci dato il momento storico, in questa provincia poteva realisticamente andare diversamente? Se si va a vedere altri territori con analoga vocazione industriale, tassi di crescita economica e demografica simili, il panorama non sembra molto diverso. Detto in altri termini, sarebbe stato difficile non attendersi una proliferazione di zone industriali (oggi sono 1077 distribuite in 95 comuni), in un contesto di decentramento “in orizzontale” della storica impresa fordista, con una forte domanda di territorio da parte di un’imprenditoria di piccola dimensione (si ricorda soltanto che a Treviso, tra il 1971 e il ‘91, il numero delle unità locali operanti nell’industria più che raddoppia, passando da circa 10 mila a oltre 23 mila), con un assetto normativo quale quello italiano in cui i comuni hanno piena autonomia in materia urbanistica.

Ora, la realtà ci restituisce un quadro sociale ed economico più complesso di quello di 20 anni fa. Convivono diverse istanze che agiscono sul territorio – dalla attesa di (ri)messa a valore dei capannoni dismessi, alle richieste di ampliamento delle imprese, dalla domanda di occupazione a quella di riqualificazione del paesaggio, dalle richieste di nuove aree produttive alle istanze di salvaguardia del terreno agricolo. Una ricerca dell’Osservatorio Economico e Sociale della provincia di Treviso presentata in questi giorni, ha evidenziato che anche in un contesto ad alta frammentazione quale quello trevigiano, circa il 60% delle superfici produttive è concentrato in 28 piattaforme e che all’opposto, la percezione di disordine insediativo appare riconducibile al 15% della superficie produttiva, distribuito però in zone pulviscolari. I cluster produttivi che emergono dall’analisi sono in larga parte di natura sovracomunale, ovvero si sviluppano a cavallo di più comuni. Rispetto poi al tema del patrimonio immobiliare inutilizzato, un approfondimento su tre aree interessate da altrettante piattaforme ha rilevato che l’incidenza degli immobili produttivi inutilizzati varia, tra i casi, dal 10% sino al 20%. Un fenomeno dunque di assoluto rilievo.

Partendo da questi dati e lasciando da parte le retoriche del ripiegamento e della decrescita, si tratta evidentemente di riflettere se, a fronte di un quadro più articolato culturalmente, politicamente ed economicamente, sono ancora attuali gli strumenti normativi e regolativi e i livelli di attribuzioni delle competenze. Alcuni punti sono da subito individuabili e andrebbero affrontati. Bisogna domandarsi sino a che punto ha ancora senso una rigida classificazione per destinazioni d’uso in tutte quelle situazioni in cui non sono presenti attività o ad elevato rischio o ad intrinseca attrazione di grandi volumi di traffico. La compresenza di attività artigianali, terziarie ed industriali è possibile senza che da tale mescolanza si generino esternalità negative.

Nell’esperienza comune – inoltre – si vedono spesso piccoli fazzoletti di verde tra i capannoni. Derivano in molti casi dall’applicazione di standard, di cui si fatica a coglierne la razionalità. Gli spazi verdi richiedono una estensione adeguata per poter assumere e far percepire un reale valore. Il criterio convenzionale di distribuzione di parcelle di verde a standard nell’ambito di una pianificazione comunale non ha generato ampi corridoi verdi – che mancano nei contesti più urbanizzati – ma fazzoletti di degrado e abbandono. La responsabilità delle scelte in materia urbanistica resta incardinata in capo alle amministrazioni e agli uffici comunali e le recenti riforme sugli enti locali non hanno toccato l’impianto delle competenze. Far affidamento alla volontarietà delle singole amministrazioni di cooperare è irrealistico prima ancora che illusorio. Se si vuole oggi coordinare il nuovo sviluppo con la riqualificazione, la scala di pianificazione generale e di valutazione delle leve perequative e compensative in materia di insediamenti produttivi deve essere sovra comunale, quanto meno a livello di ambito distrettuale.

Un ulteriore elemento, strettamente connesso ai precedenti, riguarda la questione della semantica dei piani e dei regolamenti. I piani comunali sono costruiti solo in parte adottando denominazioni e classificazioni comuni. La composizione di un piano sovra comunale richiede, stanti le differenze semantiche, una attività di normalizzazione spesso non banale in ordine di tempo e di costi operativi. Analogamente avviene per i regolamenti edilizi, esito di sedimentazioni successive proprie per ciascun comune. Il risultato è che una attività di programmazione intercomunale, che consenta anche una valutazione integrata di oneri, perequazioni e compensazioni risulta forzatamente rallentata a prescindere dalla volontà politica delle amministrazioni. Si tratta di provare, fuori di retorica, ad essere davvero smart.

Un’ultima considerazione riguarda l’obiettivo generale a cui tendere. I processi di riqualificazione, rigenerazione e, più in generale, il perseguire un miglioramento della qualità complessiva del territorio, richiedono di riuscire ad utilizzare come leve non solo il ruolo regolatore delle amministrazioni ma anche e soprattutto l’interesse privato. Stante le caratteristiche del sistema economico provinciale, qualsiasi scenario si voglia disegnare deve comunque rispondere a un obiettivo di rafforzamento della capacità produttiva manifatturiera di generare valore aggiunto ed esportazioni, elementi questi che si riflettono sull’occupazione diretta, indiretta e indotta. Bisogna dunque capire come evolvono gli spazi fisici entro i quali si realizza la produzione, quali sono le forme e le dimensioni che chiede il sistema produttivo del 2020.

VENEZIA E LA SFIDA DEL TURISMO GUARDANDO AL MODELLO LAS VEGAS

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su Monitor di VeneziePost – 11 Gennaio 2015]

C’è qualcuno che conosce la contea di Clark negli Stati Uniti? Probabilmente (quasi) nessuno. Eppure il presidente della contea di Clark, l’equivalente territoriale di una nostra provincia, è anche il presidente di uno dei più interessanti casi a livello mondiale di Organizzazione di Gestione della destinazione: il Las Vegas Convention and Visitors Authority.

Il termine Organizzazione di Gestione della destinazione (ODG) dovrebbe suonare familiare, visto che è stata introdotta dalla legge regionale del Veneto n° 11 del 2013. Si tratta di organizzazioni responsabili del management e del marketing turistico, i cui obiettivi sono la governance turistica delle destinazioni, la gestione dell’informazione turistica, la qualificazione dei servizi e dei prodotti, la creazione e lo sviluppo di sinergie e forme di cooperazione tra soggetti pubblici e privati nel governo della destinazione e dei prodotti turistici.

Ora, ci sono almeno tre buone ragioni per guardare all’esperienza del LVCVA e tutte e tre rimandano ad una insuperabile capacità degli americani di parlare chiaro e comunicare efficacemente.

La prima riguarda la sua missione. L’authority è il soggetto che ha il compito di attrarre visitatori promuovendo Las Vegas come “la più desiderabile meta per il tempo libero e il turismo d’affari”. E continua a farlo ininterrottamente dal 1955. Negli anni 50 Las Vegas era già una destinazione affermata scelta da milioni di visitatori per il tempo libero. Tuttavia questo tipo di turismo presentava un andamento ciclico, con un calo di visitatori nei weekend, durante l’estate e le feste natalizie. Venne dunque identificato un nuovo mercato per i periodi di bassa stagione, l’attività congressuale. Lo stato del Nevada autorizzò dunque la contea di Clark a finanziare con l’introduzione di una imposta di soggiorno la costruzione del Las Vegas Convention Center e l’avvio di un programma di marketing della destinazione. Adesso Las Vegas ospita 22 mila congressi ogni anno con più di 5 milioni di partecipanti. Il volume complessivo è di oltre 40 milioni di turisti con quasi 50 milioni di stanze-notte occupate (in provincia di Venezia, nel 2013, gli arrivi sono stati circa 8,2 milioni e le presenze nell’ordine dei 34 milioni). Le attività di marketing dell’LVCVA interessano gli hotel e motel del Sud Nevada: oltre alla città di Las Vegas, anche Laughlin, Boulder City, Jean, Primm, Henderson, North Las Vegas and Mesquite.

Il secondo aspetto che vale la pena segnalare è il modello di Governance adottato. L’economia del sud del Nevada è fortemente dipendente del turismo: hotel, casinò e industria congressuale. Questi settori occupano più di un quarto della forza lavoro complessiva. La sostenibilità dell’economia della contea di Clark dipende dal volume di visitatori della regione. Per quanto possa sembrare strano il LVCVA è una agenzia governativa, istituita per legge nazionale. L’agenzia è governata da un consiglio di amministrazione autonomo che ha come obiettivo definire le politiche per attrarre un sempre maggior numero di visitatori. Il consiglio di Amministrazione è costituito da 14 membri: 2 della contea, 2 della città di Las Vegas, un membro ciascuno per le città di North Las Vegas, Henderson, Mesquite and Boulder City. Il settore privato esprime sei membri, nominati dalla camera di commercio di Las Vegas e dall’associazione albergatori del Nevada.

Il terzo elemento degno di nota riguarda il livello di rendicontazione delle decisioni assunte e dei risultati conseguiti, con una estrema chiarezza sui ricavi complessivi della tassa di soggiorno, le altre fonti, sulle spese e gli investimenti. A questo si accompagna una rigorosa attività di informazione in merito al profilo dei viaggiatori, provenienza, permanenza, quanti arrivano in aereo e quanti in auto, livello di spesa, tipo di spesa, modalità di prenotazione ecc.

Si potrebbe dire sbrigativamente che l’Italia non sono gli Stati Uniti e Venezia non è Las Vegas. E dunque? C’è ad esempio molto da imparare sulla capacità di sintetizzare in due righe la mission di una agenzia o di una organizzazione di gestione della destinazione. Ora, per effetto della legge regionale, verranno istituite le organizzazioni di gestione delle destinazione. Ma saranno altrettanto in grado di spiegare in venti parole perché esistono e quale è il loro obiettivo? Ancora, dovremmo guardare con attenzione al fatto che è possibile avere una agenzia governativa, costituita secondo principi di partenariato pubblico privato, in cui entrambe le componenti siedono nel consiglio di amministrazione. E’ inoltre evidente che nessuno mette in discussione la primazia di Las Vegas, ma vi sono rappresentate anche altre città con 4 posti in consiglio e la contea con 2 posti.

Nel corso del 2014 LVCA ha raccolto 285 milioni di dollari di cui: circa 220 milioni dalle tasse di soggiorno, 57 milioni sono ricavi dall’utilizzo delle sue strutture, 3,8 milioni da altri servizi forniti per gli eventi. Nel 2014 le uscite del LVCA ammontano a circa 211 milioni di dollari di cui 28 in marketing, 92 milioni in pubblicità, circa 45 milioni per il Global Business Distric, il rinnovato convention center di Las Vegas. Ora, sfido chiunque a visitare il sito dell’LVCVA e poi a guardarsi i bilanci dei comuni e di una qualsiasi provincia e provare a trovare con altrettanta facilità le stesse informazioni.

Lungi dal voler mutuare in toto il modello Las Vegas nel caso Veneto, restano però alcuni punti su cui riflettere seriamente. L’obiettivo delle organizzazioni di Gestione della destinazione dovrà essere espresso in termini chiari e – ça va sans dire – dovrà essere valutabile, anno per anno il raggiungimento dello stesso. Questo vale per la città di Venezia: si vuole che i visitatori, gli arrivi, le presenze aumentino, che calino (?), che si redistribuiscano nell’arco dall’anno o cos’altro. Ma vale anche per tutte le altre località della riviera veneziana.

Che fare dunque? Certamente non ha senso per Venezia preoccuparsi del fatto che a Jesolo si sia costituita l’associazione Imprese Turistiche Jesolo Venice. E’ certamente vero che una parte importante di visitatori di Venezia soggiorna in strutture ricettive all’esterno del comune di Venezia e che poi fruisce della città. Ma, da questo punto di vista è difficile dare torto tanto agli operatori che ai turisti i quali, magari, dormono a Mogliano Veneto e prendono l’autobus dell’Actv per arrivare a Piazzale Roma. In realtà stupisce di più che solo ora una località come Jesolo abbia realizzato che la sua grande vicina costituisce una leva di marketing da spendere anche per promuovere se stessa.

La questione sostanziale è che il terminal croceristico, l’aeroporto, Venezia stessa, i comuni di cintura, le città costiere, Marghera sono tutti potenziali partner e che al contempo una gestione scoordinata dei flussi di visitatori tra questi sistemi comporta dei costi elevati, per i residenti, per le mancate opportunità di business e di efficacia nei servizi forniti al turista. Il metter ordine al tema del governo dei flussi turistici nel sistema veneziano costituisce una sfida più che nobile per l’amministrazione metropolitana. E se Venezia deve (giustamente) farsi pagare la sua manutenzione, dovrà per forza pensare ad introiettare nel prezzo dei mezzi di trasporto per raggiungerla – siano essi via mare o via terra – la sua imposta di accesso. Ma in una prospettiva diversa rispetto ad oggi, in cui quando il turista è arrivato a piazzale Roma o alla stazione di Santa Lucia il gioco è già bell’e fatto e arrivare a Venezia costa poco più che un caffè. Metti mai che sia anche una buona occasione per arrivare ad un sistema di bigliettazione integrato del trasporto pubblico locale.

L’EDILIZIA? SI RILANCIA CON LA MANIFATTURA

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su VeneziePost – 11 Dicembre 2014]

Sono di oggi i dati che indicano il continuo deterioramento del comparto dell’edilizia in Veneto, alimentando il dibattito su come riattivare il mercato immobiliare. Una discussione che contiene al suo interno due grandi mainstream: la qualità paga sempre, ma cosa intendiamo per qualità? La ricerca dell’elemento di distinvità a ogni costo, in termini di materiali e soluzioni avanzate, non è detto che si collochi nell’ambito dell’ottimale. L’altro elemento che torna sempre gioco in questo contesto è l’edilizia sociale, non più popolare ma sostenibile e accessibile, e la domanda che ritorna è: come faccio ad avere delle abitazioni a un prezzo più basso?

E’ almeno dal terremoto dell’Aquila che si ripete come un mantra la storia delle case a 1000 euro al metro quadro. L’esperienza del low cost nell’edilizia, almeno in Italia, appare complessivamente abbastanza noiosa. È evidente che gran parte del ‘low cost’ è stato creato agendo su logiche fondiarie ovvero sul valore dell’area; in alcuni casi edificando in ambiti decentrati, in altri attraverso il calmieramento dato da cessione di lotti o fabbricati di proprietà pubblica.

Per vivacizzare il mercato la questione non è tanto quella di individuare aree a basso prezzo ma ridurre sensibilmente i costi complessivi di costruzione. Da questo punto di vista è abbastanza evidente che non si tratta di ricercare tecnologie sulla frontiera dell’innovazione, quanto di muoversi verso un aumento della quota di lavoro realizzata all’interno di stabilimenti manifatturieri e ridurre quella di cantiere. Con un ricorso maggiore alla prefabbricazione. Come spesso accade quando non si sa da che parte affrontare un problema si tende a chiamare in causa fattori culturali: «le famiglie devono cambiare mentalità, i progettisti devono cambiare metodo, i costruttori devono riorganizzarsi». Questa prospettiva difficilmente porta da qualche parte. Se si tratta di introdurre un nuovo paradigma questo non può che avvenire attraverso una vera e propria competizione. E il concetto di competizione ruota intorno agli attori, alle loro visioni e interessi. La domanda dunque è: chi sono gli attori?

Se diamo per buono l’assunto che i costi di costruzione si riducono attraverso un ribilanciamento tra fasi di stabilimento e fasi di cantiere allora dobbiamo concludere che l’attore primo di questa competizione è da ricercarsi nell’ambito della manifattura, mentre i costruttori dovranno essere in grado di interpretare e trarre vantaggio da questo nuovo paradigma. Un processo di questo tipo darebbe sicuramente un senso maggiormente tangibile al concetto di filiera dell’abitare, individuando concretamente in questo binomio – manifattura e costruttori – il motore per agire nell’ambito del sustainable living. Per gli architetti ci sono ampi margini di sperimentazione di un linguaggio moderno puntando sulla semplificazione nella scelta dei materiali.

Da questo punto di vista, per quanto possa far arricciare il naso a qualcuno, la libreria Billy di Ikea costituisce un esempio paradigmatico per un ragionamento che vuole rivolgersi a un mercato accessibile ad una platea allargata dei consumatori. In ultima considerazione la sfida che il binomio – manifattura e costruttori – dovrà affrontare sarà quella di costruire fabbricati residenziali ambientalmente efficienti a basso costo e che prevedono il riciclo dei moduli abitativi per convertirli a nuovi usi. Non si tratta certamente di edificare case green di lusso, come nel caso del quartiere Le Albere di Trento, che rimangono inaccessibili ai più, bensì di costruire case sostenibili da piu punti di vista – ambientale, sociale ed economico – e la cui collocazione sul mercato incontrerà le esigenze di un pubblico più vasto.

CITTÀ, IMMOBILI E UN MERCATO CHE NON SA COMUNICARE

[di Sergio Maset

Articolo pubblicato su VeneziePost – 12 Novembre 2014]

Tra il 1961 e il 2001 la popolazione dei 5 capoluoghi più popolosi del Veneto (Venezia, Verona, Padova, Vicenza e Treviso) è rimasta sostanzialmente stabile mentre quella delle loro prime cinture è cresciuta dell’85%. Ancora, nel decennio tra il 2001 e il 2011 le prime cinture sono cresciute di circa il 15% mentre i capoluoghi solo del 3,5%. Fin qui nulla di nuovo: il fenomeno è stato anche troppo descritto e interpretato. Il problema è che quasi sempre la lettura si è limitata a ipotizzare una sorta di attrazione dell’ambiente (pseudo)rurale: «le gente vuole vivere nelle case a schiera in mezzo alla campagna. Ma se davvero la città attrae meno, come mai la popolazione si è accalcata intorno ai suoi confini? Con tutti i distinguo del caso, l’immagine mi ricorda le scene dei profughi ai valichi di frontiera. Davvero la gente non vuole vivere in città?

Se si va a vedere cosa è successo nelle province venete in cui non c’è stata esplosione demografica (Belluno e Rovigo) tra il 1962 e il 2001 la popolazione dei capoluoghi è cresciuta mentre quella delle loro cinture è calata; nel decennio successivo le cinture sono cresciute ma comunque meno dei capoluoghi. Si potrebbe dire che Belluno e Rovigo sono più piccole degli altri capoluoghi e che per questo sono state meno repulsive. Falso! La stessa dinamica di crescita è accaduta anche nei suoi centri medi: ad esempio Conegliano e Castelfranco, simili per dimensione a Belluno e Rovigo. Anche qui la popolazione si è addensata intorno ai comuni di cintura, replicando a scala ridotta quanto accaduto nei centri maggiori. Tutto questo dovrebbe suggerirci una conclusione: la gente è attratta dalla città e se non ci vive è (anche) perché a parità di costo non riesce a trovare un’offerta rispondente alle sue esigenze, ma cerca di restarvi il più vicino possibile perché nelle città più grandi si trovano i servizi che non si hanno nel resto del territorio. Alla fin fine non è altro che quello che l’Europa intende quando parla di città come motori dello sviluppo. Ciò dovrebbe far riflettere per il futuro. Se si accetta l’idea che il mercato non è così inesorabilmente attratto dalle villettopoli, forse, per la generazione che cercherà casa oggi e nei prossimi anni, la città è il luogo in cui desiderare di vivere. A condizione di potervi accedere a un costo che non può essere quello riservato al mercato ricco. Ora, siamo sicuri che anche nell’offerta immobiliare non ci sia un problema di incontro domanda-offerta? Si dirà: «è ovvio che c’è, le case non si vendono». Non è di questo che parlo. La domanda è: siamo sicuri che i contenuti dell’offerta vengano sempre considerati dai potenziali acquirenti come dei contenuti rilevanti e non piuttosto dei frills (degli sfronzoli) che aumentano il costo più di quanto non aumentino il valore? Per capirci, in un quartiere tutt’altro che “affluent” di un capoluogo veneto stanno costruendo un complesso residenziale con piscina, affaccio diretto su un vecchio e grande complesso di edilizia popolare e con la piscina comunale a 500 metri. In bocca al lupo ovviamente per l’iniziativa, ma, in generale, non è certo aumentando i costi di gestione degli immobili che posso incentivare l’acquisto.

Secondo esempio. Gli annunci immobiliari continuano a traboccare di inserzioni con foto invisibili e messaggi del tipo “travi a vista”, fregi in gesso sul frontale e giardino privato: poi magari l’appartamento è di 50 metri quadri e il giardino è più piccolo dell’appartamento. Terzo esempio. La ricerca spinta di certificazioni costa in termini di progettazione, realizzazione e manutenzione. C’è il rischio che nella rincorsa dell’ottimo (la casa iper-efficiente) si introducono fattori di costo che respingano ancora una volta anziché attrarre nelle città. Su questi punti varrebbe la pena riflettere seriamente nell’apprestarsi a metter mano alla riqualificazione di aree e immobili nelle città.

LA RIFORMA DELLE PROVINCE: MONTAGNA O TOPOLINO?

[di Sergio Maset

XXVIII Convegno SISP – Sezione STUDI REGIONALI E POLITICHE LOCALI, Perugia, 11 – 13 settembre 2014]

Lo scorso 8 aprile è entrata in vigore la legge “Disposizioni sulle citta’ metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (Legge n° 56/2014). Due elementi rilevano. Primo, le province riformate sono enti di secondo livello, i cui organi eletti, presidente e consiglio provinciale, trovano nei consiglieri comunali e nei sindaci della provincia l’elettorato attivo e passivo. Secondo, rispetto all’idea iniziale di svuotamento di funzioni si è assistito invece, nel corso dell’iter, ad una ridefinizione delle stesse. Le province riformate dovrebbero divenire uno strumento dei comuni per la gestione unitaria di funzioni. Ci sono forse le premesse perché una riforma topolino possa partorire una montagna?

La Legge Del Rio interviene a valle di una serie di decreti legge[1] succedutisi dal 2010 che hanno tentato di contenere la spesa pubblica agendo anche sull’assetto istituzionale degli enti locali. Il loro obiettivo era quello di conseguire risparmi nella spesa pubblica attraverso la razionalizzazione dei livelli istituzionali, la riallocazione di funzioni tra enti e il perseguimento di economie di scala via gestione associata dei servizi. Il percorso che ha preceduto la legge 54 è risultato assai convulso, con revisioni, retromarce, difetti di costituzionalità. Con la nuova legge, alla luce dei limiti e dei riscontri (e resistenze) espressi da parte degli enti locali si è arrivati ad una formulazione relativamente più snella, meno conformativa e più concentrata su alcuni principi di riforma.

Gran parte dell’articolazione del testo riguarda la trasformazione delle province e l’istituzione delle Città Metropolitane mentre in relazione alle Unioni dei comuni vengono da un lato semplificate e corrette una serie di norme introdotte dai precedenti decreti e dall’altro vengono richiamate esplicitamente alcune funzioni che le unioni possono svolgere per conto dei comuni[2].

La legge Del Rio coinvolge profondamente anche i comuni, e non solo per il fatto che gli amministratori costituiscono l’elettorato attivo e passivo delle province. Il fatto di aver depotenziato dal punto di vista istituzionale la provincia sposta infatti l’attenzione sui comuni e sugli ambiti territoriali entro i quali gli stessi gestiscono le loro funzioni fondamentali e le funzioni che potrebbero essere assegnate loro dalla Stato e dalle regioni all’esito della trasformazione delle province. Proviamo a vedere con ordine alcuni elementi centrali di questo percorso.

La città metropolitana in Italia, come previsto dalla Costituzione e attuato dalla legge Del Rio, è un ente locale con un suo organo di governo, competenze, personale, bilancio ecc. Nelle intenzioni della legge 56/2014 le Città Metropolitane sono enti con poteri e competenze ampi, finalizzati allo sviluppo del loro territorio. A differenza delle città metropolitane, la (nuova) Provincia è invece un ente che si caratterizza essenzialmente per funzioni di coordinamento di area vasta[3] e di supporto per i comuni che la compongono.

Un elemento della riforma che accomuna entrambi gli enti, Città metropolitane e Province, è il fatto di essere enti di secondo livello. La sostanza del rapporto che la Città Metropolitana e la nuova Provincia intrattengono con i rispettivi comuni è però profondamente diversa. La Città Metropolitana, ad esempio, acquisisce la funzione di pianificazione territoriale generale, potendo fissare “vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano”. La Città Metropolitana dovrebbe agire (nelle intenzioni) come una sorta di grande comune che ha come nucleo centrale la città capoluogo il cui sindaco, non a caso, è anche il sindaco metropolitano. Al contrario, le funzioni fondamentali proprie della Provincia non rimandano ad alcuna attività di indirizzo sovraordinato ai comuni per i quali svolge invece, d’intesa con gli stessi, attività di supporto.

Ora, come sopra ricordato, non si può leggere la riforma delle province senza tener presente l’iter che in questi anni ha accompagnato le (tentate) riforme per la razionalizzazionale della spesa degli enti locali.

Il punto su cui si è per lungo tempo focalizzato il dibattito è stato quello di come applicare concretamente il principio di adeguatezza ponendo un limite al “municipalismo” inteso come applicazione in senso autonomista della sussidiarietà. Non bisogna dimenticare infatti che la riforma delle province in realtà è passata attraverso l’idea di loro accorpamento[4] e che c’è stato un ampio confronto sulla questione dell’efficienza dei comuni nello svolgimento delle funzioni fondamentali.

Sono stati presentati in questi anni diversi studi volti ad esplorare la dimensione ottimale dei comuni da un punto di vista demografico in particolare in relazione alla spesa pro capite per la gestione degli enti stessi.[5] Questi studi hanno evidenziato che i comuni più piccoli (inferiori ai 5.000 abitanti), presentano una spesa corrente pro-capite significativamente superiore, per quanto riguarda ad esempio il costo di funzionamento della sola macchina amministrativa, a quella dei comuni di maggior dimensione. I decreti succedutisi dal 2010 hanno provato ad intervenire sulla creazione di ambiti ottimali entro i quali i comuni devono produrre in forma associata i servizi. Questa discussione si è articolata intorno a due opzioni: ridefinizione delle circoscrizioni comunali e associazionismo intercomunale. Ovvero, accorpare i comuni e renderli più grandi oppure rispondere ai bisogni di maggior scala attraverso una gestione associata delle funzioni. La discussione non ha prodotto alcuna scelta forte.

Da un lato non è emerso un consenso per procedere ad un ridisegno ampio delle circoscrizioni e dunque arrivare alla creazioni di nuovi grandi comuni via accorpamento delle municipalità preesistenti alla stregua di quanto avvenuto nei decenni scorsi in Germania. La Germania Federale tra il 1968 e il 1978 aveva infatti ridotto le sue municipalità da oltre 24 mila a 8518. Le fusioni sono state pertanto incentivate ma non poste come obiettivo di una riforma generale.

Dall’altro lato l’opzione della gestione associata intercomunale,  lasciata alla assoluta volontarietà dei comuni, aveva prodotto negli anni risultati a macchia di leopardo, complessivamente non significativi se non addirittura di mera facciata. In realtà il decreto Legge 78/2010 (conv. Ln. 122/2010) ha introdotto l’obbligo alla gestione associata per i comuni più piccoli ma, banalmente, ha mancato di indicare tra quali comuni avrebbe dovuto realizzarsi  la gestione associata. In teoria le amministrazioni regionali avrebbero dovuto provvedere alla individuazione di ambiti territoriali ottimali entro i quali i comuni dovevano gestire in forma associata le funzioni fondamentali. La normativa nazionale stabiliva infatti che “spetta alle Regioni individuare, con propria legge, la dimensione territoriale ottimale per lo svolgimento in forma associata delle funzioni fondamentali dei comuni” e al contempo ha introdotto l’obbligatorietà alla gestione associata delle funzioni fondamentali[6] per i comuni di più piccola dimensione (inferiori ai 3.000 se montani o 5.000 abitanti).

Va da se che indicare che le regioni “dovevano” individuare gli ambiti ottimali specificando però che solo i comuni più piccoli erano obbligati alla gestione associata significava richiedere alle regioni un disegno politico e non un atto meramente amministrativo-contabile: basti pensare a un comune di 3.000 abitanti circondato da comuni di 6.000 abitanti per nulla interessati ad associarsi. In questo quadro alcune regioni si sono spinte avanti nel percorso di ri-articolazione del territorio (si può citare l’Emilia Romagna e più recentemente il Friuli Venezia Giulia) ma in prevalenza hanno sostanzialmente declinato.

Ambiti ottimali per classe demografica in Emilia Romagna

Fonte: elaborazioni su dati Istat(Censimento 2011) e Regione Emilia Romagna (http://autonomie.regione.emilia-romagna.it/in-evidenza/riordino-territoriale-definiti-i-nuovi-ambiti-ottimali)

Il piano concluso in Emilia Romagna ha portato alla riorganizzazione dell’intero territorio (341 comuni, lasciando fuori 7 dei 9 capoluoghi provinciali) in 46 ambiti, il 20% dei quali ha una dimensione compresa tra i 30 e i 50 mila abitanti e quasi il 60% una dimensione superiore ai 50 mila abitanti. L’Emilia Romagna nell’attuare il suo programma di riordino ha assunto (1) la rimozione delle comunità montane, (2) di riferirsi sostanzialmente ai distretti sanitari per la definizione degli ambiti ottimali, conseguentemente (3) di creare ambiti territoriali ampi, (4) di mettere un limite alla creazione di unioni all’interno di ciascun ambito, (5) di obbligare alla gestione associata delle funzioni trasferite dalla regione tutti i comuni dell’ambito, indipendentemente dalla dimensione, (6) di obbligare i comuni all’interno di ciascun ambito alla uniformazione dei sistemi informatici e tecnologici. Fondamentale il fatto che la Regione avesse chiarito che gli ambiti venivano definiti tenendo in considerazione le proposte dei comuni se congruenti con le linee guida e che in mancanza di una loro proposta si sarebbe provveduto comunque ad attribuire i comuni.

L’individuazione degli ambiti ottimali per la gestione associata delle funzioni comunali si  intreccia ora strettamente con la questione della attribuzione da parte dello stato e delle regioni delle funzioni provinciali. Nella legge, in relazione alla attribuzione delle funzioni provinciali si fa infatti riferimento all’obiettivo di conseguire efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni. Il punto centrale sembra essere proprio questo:  dove collocare il baricentro dell’intercomunalità tra il livello provinciale e quello degli ambiti sub-provinciali. Questo nodo è stato demandato alla conferenza unificata tra Governo, Regioni, Comuni e Province. Nella conferenza unificata dello scorso 5 agosto il governo e le regioni si sono impegnate a dare risposta su questi punti entro la conferenza di settembre. Bisognerà pertanto attendere ancora per capire se il topolino ha davvero partorito una montagna.

Va tuttavia osservato, in conclusione, che si sono comunque creati i presupposti per una serie di dinamiche tutt’altro che banali. E’ ben noto che il livello provinciale ha permeato l’organizzazione delle associazioni di categoria e sindacali in modo sostanziale. Tuttora il livello provinciale è quello in cui è prevalentemente incardinato il sistema di rappresentanza delle associazioni industriali, dell’artigianato, del commercio. La ragione è che il livello provinciale è sempre stato storicamente quello in cui sono stati organizzati gli uffici periferici della pubblica amministrazione e del governo. Ancora oggi la provincia in quanto circoscrizione è il livello in cui si strutturano le camere di commercio, le direzioni territoriali dell’Inps, dell’Agenzia delle Entrate, le prefetture, le questure.

Un punto fermo posto dalla Del Rio è stato l’indicazione che il livello provinciale e delle città metropolitane non costituisce ambito territoriale obbligatorio o di necessaria corrispondenza per l’organizzazione periferica delle pubbliche amministrazioni. “Conseguentemente le pubbliche amministrazioni riorganizzano la propria rete periferica individuando ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni non obbligatoriamente corrispondenti al livello provinciale o della città metropolitana”.

Ora, nella misura in cui procede la riorganizzazione territoriale degli enti e delle agenzie centrali si completa di fatto il vero depotenziamento della provincia come livello istituzionale. Poco importa che al comma seguente si affermi che “le disposizioni della presente legge non modificano l’assetto territoriale degli ordini, dei collegi professionali e dei relativi organismi nazionali previste dalle rispettive leggi istitutive, nonché delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura” . Come si è ben visto, ad esempio, nel caso delle camere di commercio, il governo non è entrato nel merito del livello territoriale in base al quale si devono organizzare ma ha posto invece un limite ai contributi camerali richiesti alle imprese. L’effetto ottenuto è stato quello che le stesse camere di commercio hanno avviato dei processi di accorpamento, scavalcando il livello provinciale.


[1] Decreto legge 31 maggio 2010, n. 78; Decreto legge 13 agosto 2011, n. 138; Decreto legge  6 luglio 2012, n. 95.

[2] Si tratta di funzioni di controllo interno quali quelle di responsabile anticorruzione, responsabile per la trasparenza, le funzioni dell’organo di revisione, le funzioni di competenza dell’organo di valutazione e di controllo di gestione.

[3] Comma 85. Le province […] quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti funzioni fondamentali:

  a)  pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonche’ tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;

  b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in  materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonche’ costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

  c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;

  d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;

  e) gestione dell’edilizia scolastica;

  f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale  e

promozione delle pari opportunita’ sul territorio provinciale.

[4] LE PROVINCE:istruzioni per l’uso. Approfondimenti in occasione dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 135/2012 del decreto legge n. 95/2012 Spending review,.  Filippo Patroni Griffi Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, 2012.

[5] Confindustria Bergamo (2010), Finanziamento e spese dei comuni italiani alla ricerca dell’efficienza, su dati AIDAPA di Bureau Van Dijk, bilanci dei comuni italiani di competenza 2008;

Elementi per una revisione della spesa pubblica (versione del 8maggio2012–Pietro Giarda);

Le unioni di comuni  Di Francesco Raphael Frieri,Luciano Gallo,Marco Mordenti.

[6] Le funzioni fondamentali da gestire in forma associata sono le seguenti (art.19, L. 7 agosto 2012, n. 135):

  • organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
  • organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
  • catasto;
  • pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
  • attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
  • organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi;
  • progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini;
  • edilizia scolastica per la parte non attribuita alle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
  • polizia municipale e polizia amministrativa locale.

Riferimenti bibliografici e normativi

Boyer A. (2012), La cooperazione intercomunale in Francia, Istituzioni del Federalismo n. 3, pp. 583-598.

Decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.

Decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo.

Decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini.

Giarda P. (2012), Elementi per una revisione della spesa pubblica, 8 maggio.

iFEL Fondazione ANCI (2012), I comuni italiani 2012, Numeri in tasca.

iFEL Fondazione ANCI (2012), Il quadro finanziario dei Comuni, Rapporto 2012.

Legge regionale 27 dicembre 2011, n. 68, Norme sul sistema delle autonomie locali, Regione Toscana.

Legge regionale 28 dicembre 2011, n. 22, Disposizioni per l’attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, Regione Lombardia.

Legge regionale 27 aprile 2012, n. 18, Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali, Regione Veneto.

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